Autore: Gaetano Noè 

Quesito:

Qual'è l'organo competente a ripulire i rifiuti gettati lungo i margini e le scarpate delle strade, in particolare di quelle extraurbane secondarie [regionali o provinciali].

Il Comune che deve assicurare la pulizia e la spazzatura delle aree e vie pubbliche del territorio comunale o l'ente proprietario della strada ?

RISPOSTA

La questione è assai dibattuta in giurisprudenza. Essa attiene la competenza a pulire la strada di proprietà non comunale.
Il dibattito è centrato da una parte nella previsione dell’ente responsabile della gestione dei rifiuti in base alla normativa ambientale, e dall’altra, nella regola generale prevista dal codice della strada che impone all’ente proprietario della strada l’onere della pulizia. Per ciò che attiene il primo aspetto siamo in fase di transitoria in quanto la competenza dovrebbe trasferirsi dai comuni alle Autorità d’Ambito della Provincia. La normativa del codice della strada attiene, invece, la sicurezza della circolazione stradale.
La giurisprudenza amministrativa è intervenuta in più occasioni con pronunce piuttosto altalenanti e non sempre uniformi anche perché in alcuni casi venivano sollevate diverse eccezioni oltre a quella della competenza ad esempio attinenti l’istruttoria della procedura amministrativa. 
A titolo di esempio la sez. I del Tar Campania nella Sent. n. 1291 del 12 marzo 2002 ha dichiarato illegittimo, in seguito a ricorso, il provvedimento con il quale un comune diffidava l’Anas a rimuovere rifiuti abbandonati sulla pubblica strada, poiché nella circostanza era mancata ogni attività di accertamento della responsabilità da illecito in capo al destinatario ed il provvedimento era privo di qualsiasi motivazione circa la imputabilità dell’inquinamento a titolo di dolo o di colpa dell’ente, assumendo l’ordine di smaltimento rifiuti, sanzione avente carattere ripristinatorio.
Occorre anche ribadire che tale orientamento è mutato nel tempo ed attualmente sembrerebbe essere preminente l’orientamento opposto. Ritengo però, come evidenziato in una sentenza dal collegio amministrativo campano, che occorre che prioritariamente le amministrazioni litiganti devono ricercare, perseguendo il preminente interesse pubblico, prima del ricorso agli organi di provvedere, alle diffide e messe in mora e alle conseguenti azioni giurisdizionali, ogni possibile forma di accordo per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune (art. 15 l. 241/90), quale è l’attività della gestione dei rifiuti.
Tenendo comunque in considerazione il concetto sopra espresso devo anche affermare che, in base al nuovo orientamento giurisprudenziale, la risposta al quesito propende nell’affermare la competenza in capo all’ente proprietario della strada. 
Devo parimenti evidenziare che, a mio giudizio, la gestione dei rifiuti in capo ad un unico concessionario assicurerebbe una maggiore uniformità ed una migliore razionalità ed omogeneità del servizio. 
A testimonianza, tuttavia, del mutamento di rotta della giurisprudenza amministrativa, lo stesso Tar Campania (Tar Campania, Napoli, sez. V, 11 luglio 2006, n. 7428) quattro anni dopo la sentenza menzionata sentenziava che la presenza di rifiuti abbandonati sul ciglio della strada è regolata in primis dalla norma di cui all’art. 14 c.d.s. (poteri e compiti degli enti proprietari della strada) norma speciale che prevale sulla norma di settore in materia di rifiuti e che impone al proprietario o al gestore la pulizia della strada anche ai fini della sicurezza della viabilità, sicché il dovere funzionale di raccolta, trasporto e avvio a smaltimento dei rifiuti giacenti su una strada statale attribuita in gestione all’ente provinciale incombe in capo a quest’ultimo. Il caso di specie era riferito a rifiuti abbandonati, su strada statale (in gestione dall’amministrazione provinciale) che insistevano sull’area di sedime  stradale ovvero invadevano in  parte la carreggiata e occupavano talune aree di servizio e/o di sosta.
	Non mancano altre pronunce di più recente emanazione. Anche il Tar Lazio – Roma, sez. I, si è recentemente pronunciato sull’abbandono di rifiuti su strada di proprietà Anas con la  sentenza 16 luglio 2009 n. 7027. In base a tale decisone al comune non compete provvedere alla rimozione e allo smaltimento dei rifiuti depositati su strada di proprietà dell’Anas con la relativa imputabilità dei costi sulle risorse comunali. Queste le conclusioni a cui è pervenuto il Tribunale Amministrativo della Regione Lazio con la sentenza della sez. I del 16 luglio 2009, n. 7027. La giurisprudenza amministrativa, per la verità, ha sempre optato in passato per la specialità dell’art. 198 del d. lgs. n. 152/06 in base alla quale è sancita la competenza dei comuni per la raccolta, trasporto, avvio a smaltimento dei rifiuti urbani. In base, invece, all’art. 14 del codice della strada al proprietario è imposto l’obbligo di mantenere la pulizia delle strade e di loro pertinenze a prescindere dalla contestazione di un comportamento doloso o colposo. 
In questo caso, il sottosegretario per l’emergenza dei rifiuti in Campania si era avvalso dei poteri previsti dall’art. 2 c. 12 del d.l. 90/2008, secondo cui “Nel caso di indisponibilità, anche temporanea, del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti derivante da qualsiasi causa, il Sottosegretario di Stato è autorizzato al ricorso ad interventi alternativi anche attraverso il diretto conferimento di incarichi ad altri soggetti idonei, a valere sulle risorse dei comuni interessati già destinate alla gestione dei rifiuti”. Però tale norma, a giudizio del collegio amministrativo, è applicabile come attività sostitutiva del Commissario nel caso di inerzia da parte dei comuni, tanto è vero che è previsto un diritto di rivalsa sulle risorse dei comuni. Invece non potrebbe essere applicata nella diversa ipotesi in cui nessuna inerzia possa essere imputata ai comuni, in quanto l’obbligo di provvedere alla pulizia delle strade, delle loro pertinenze grava sull’ente proprietario del raccordo autostradale.
Tuttavia l’orientamento secondo cui la competenza è dell’ente proprietario della strada era stata già percorsa dalla giustizia amministrativa. In particolare la sez. I del Tar Puglia – Lecce nella ordinanza n. 487 del 18 giugno 2008 ha ricordato ancora una volta i doveri che la legge impone ai proprietari della strada. Infatti, l’art. 14 del codice della strada dispone che “Gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono: 
a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonchè delle attrezzature, impianti e servizi;
b) al controllo tecnico dell'efficienza delle strade e relative pertinenze; 
c) alla apposizione e manutenzione della segnaletica prescritta[………].
Per le strade in concessione i poteri e i compiti dell'ente proprietario della strada previsti dal presente codice sono esercitati dal concessionario, salvo che sia diversamente stabilito.[….].”.
	I doveri sopra richiamati prescindono dalla valutazione dei profili di dolo e colpa a cui fa riferimento l’art. 192 del d.lgs. n. 152/06 e rivestono carattere di oggettività. Nel caso di specie l’Anas in qualità di proprietario del terreno adiva il Tribunale amministrativo Pugliese per l’annullamento dell’ordinanza di un comune pugliese, previa sospensione dell’esecuzione, che ordinava di procedere immediatamente e comunque entro e non oltre 15 giorni dalla notifica del provvedimento alla rimozione dei rifiuti, all’adozione di tutti gli interventi di bonifica, decontaminazione e risanamento igienico dei siti, ad opera di ditta specializzata  ed autorizzata, con esiti da comunicare al comune e all’Azienda Unità Sanitaria Locale, presentando altresì la documentazione giustificativa di dove fossero stati smaltiti i rifiuti nelle discariche autorizzate per legge e di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

	Riporto, per ulteriore approfondimento, la massima di un’altra sentenza del Tar Sardegna. TAR SARDEGNA, SEZ. II ˆ la Sentenza 19 luglio 2004, n. 1076  “…la condizione di colpa che, ai sensi dell'art. 14, d.lgs. n. 22 del 1997, rende corresponsabile il proprietario di un fondo con gli autori materiali dell’abbandono non autorizzato di rifiuti - e consente al Comune di ingiungergli di provvedere al loro smaltimento, sotto pena di esecuzione di danno - consiste per lo più nella negligenza, dimostrata da una prolungata inerzia, incombendo allo stesso l'obbligo di adoperarsi, attraverso misure efficaci e non meramente simboliche, affinché siffatti episodi non vengano posti in essere e, comunque, abbiano a cessare (T.A.R. Friuli V.G. 29 settembre 2000, n. 692).”. Ancora, prosegue il Tribunale amministrativo “…..dagli atti versati in giudizio, ed in particolare dalle fotografie depositate dalla stessa Amministrazione, emerge che i rifiuti abbandonati presso la ex stazione ferroviaria di “………..” sono il risultato di una mancanza di custodia del sito protrattasi per un lungo periodo di tempo. In particolare la sentenza della Corte della Cassazione civile sez. III, 15 gennaio 1996, n. 265, richiamata dalla stessa ricorrente, ricollega l’assenza di colpa al fatto che il bene, sia esso demaniale o patrimoniale, per le sue caratteristiche (estensione e modalità di uso) sia oggetto di una utilizzazione generale e diretta da parte di terzi che limiti in concreto la possibilità di custodia e vigilanza sulla cosa. Nel caso di specie non sussistevano simili elementi giustificativi dell‚assenza di vigilanza sul bene, proprio perché si trattava di un‚area ben circoscritta, vicina al centro abitato del Comune Bultei e, peraltro, neppure più soggetta ad uso da parte della collettività.” 

	Si allega modello di ordinanza di rimozione e ripristino dello stato dei luoghi.

COMUNE DI ………………………………………………………………. (Prov. …………………..)
UFFICIO………………….
IL DIRIGENTE/RESPONSABILE DEL SERVIZIO

VISTA la nota del ....................................................... n.------ del --------------, rubricata al prot. gen. il ------------ al n.--------, relativa alla segnalazione di abbandono incontrollato di ---------------------------------------------------------------------------------------, in Reg. ----------, sui terreni, iscritti al N.C.T. del Comune di -----------,  F. n.---, mappali n° ----------, di proprietà del Sig. ---------------------- nato a -----------------  il ------------- residente in ---------------, Via --------------;

CONSIDERATO che la stessa nota individua il responsabile dell’abbandono dei predetti rifiuti, nella persona del Sig. ---------------, residente in ----------------, Via --------------------;

ACCERTATO a seguito di ulteriore sopralluogo eseguito dal personale ispettivo comunale, in data _______________, che sui terreni predetti risultano presenti depositi incontrollati di rifiuti, nel dettaglio _______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

RITENUTO doveroso ed opportuno diffidare chi di dovere a provvedere ad adottare tutti gli accorgimenti atti a ripristinare lo stato dei luoghi, ed a bonificare l’intera area interessata dal deposito dei predetti rifiuti, per la salvaguardia dell’ambiente e della pubblica incolumità;

VISTO l’art. 192 comma 3 del Decreto Legislativo 3 aprile 2006 n. 152 ai sensi del quale la rimozione, l’avvio al recupero o lo smaltimento dei rifiuti ed il ripristino dello stato dei luoghi competono al soggetto responsabile dell’abbandono in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo;
VISTO l’art. 107 del Testo Unico degli enti locali (D.lgs. 18.8.2000, n. 267) che attribuisce ai dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e di controllo politico – amministrativo degli organi di governo dell’ente o non rientranti tra le funzioni del segretario comunale o del direttore generale;

ORDINA

Al Signor (Alla Soc. ) ………………………………………………………………………… residente in …………………………………………………….. Via ………………………………………………………………………, quale 
□ proprietario  dei terreni;
□ titolare di un diritto reale o personale di godimento sull’area in quanto...............................................................................................................................................................................................................
□ responsabile dell’abbandono dei rifiuti di cui in premessa;
a voler provvedere, nel più breve tempo possibile e comunque entro e non oltre ……………… –(num.)-…………………………………………………………………………………..(in lettere) giorni dalla notifica della presente ordinanza:

-	All’allontanamento e lo smaltimento in base alla tipologia del rifiuto e ai sensi dell’art. 192 del D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152, dei rifiuti abbandonati presso l’area sita ad ___________, Fraz. ______, Reg. ________ cv.____ censita al Catasto al Fg. ____ Sez. di _________, mappale _______;

-	Al ripristino dello stato dei luoghi.

Lo/a stesso/a, espletata la procedura corretta di smaltimento del materiale, dovrà produrre una relazione circa gli interventi eseguiti, corredata dalla certificazione comprovante l’avvenuto smaltimento, dei su citati rifiuti;

AVVERTE

Che trascorso infruttuosamente il termine perentorio di cui sopra senza che si sia ottemperato a quanto richiesto, si provvederà d'ufficio a spese del contravventore, segnalando la situazione alla competente Autorità giudiziaria ai ai sensi dell’art. 255 comma 3 del D.Lgs. 152/2006;

DISPONE

La notifica della presente:

Al Sig. (Soc.)----------------------------------------------------------------------------------------------;

L’invio della stessa:

•	Al Comando Polizia Municipale. 
•	Al Corpo Forestale dello Stato
•	Alla Procura della Repubblica c/o Tribunale di Savona.

Il presente provvedimento vale anche ai sensi e per gli effetti di cui agli artt.7 e 8 della Legge 7 agosto 1990, n. 241.

Ai sensi degli artt. 3, quarto comma, e 5, terzo comma, della Legge 7 agosto 1990, n. 241, si comunica che il responsabile del procedimento è il sig. ________________________, responsabile dell’Ufficio __________________del Comune di ___________.

Avverso il presente provvedimento può essere proposto ricorso al T.A.R. della Regione ___________________ entro 60 (sessanta) giorni dalla sua notifica ovvero ricorso straordinario al Presidente della Repubblica entro 120 (centoventi) giorni dalla data della stessa.

------------------------- li  
							  Il DIRIGENTE
                                                                                	       _____________________