MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI 

CIRCOLARE 7 agosto 2003, n.4174 (GU n. 274 del 25-11-2003)
Decreto  del  Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, come
modificato  ed integrato dal decreto legislativo 27 dicembre 2002, n.
301.   Chiarimenti   interpretativi   in   ordine   alla   inclusione
dell'intervento  di demolizione e ricostruzione nella categoria della
ristrutturazione edilizia.
                            1. Premessa.
  Con la presente circolare questo Ministero intende far conoscere il
proprio  avviso  sulla  disposizione  di  cui  all'art.  1,  comma 6,
lettera b),  della legge 21 dicembre 2001, n. 443, recepita dall'art.
3,  comma  1, lettera d), del decreto del Presidente della Repubblica
6 giugno  2001,  n.  380 (in seguito Testo unico), come modificato ed
integrato   dall'art.   1,   lettera a),   del   decreto  legislativo
27 dicembre  2002, n. 301 (in seguito Testo unico coordinato), che ha
compreso   nella   ristrutturazione   edilizia   gli   interventi  di
«demolizione  e  ricostruzione  con  la  stessa volumetria e sagoma»,
assoggettandoli  a  denuncia  di  inizio  attivita'.  Cio' al fine di
fornire  indirizzi per una interpretazione uniforme ed omogenea della
norma  e  per  una sua conseguente corretta applicazione, considerata
anche  la  notevole  incidenza  della  stessa sul patrimonio edilizio
esistente:  e'  noto,  infatti,  che  gli  interventi  di  recupero e
riqualificazione  hanno  assunto,  negli  ultimi  anni,  rilevanza  e
diffusione  crescente e costituiscono componente non secondaria della
politica  urbanistico-edilizia  di  molti  enti  territoriali  e che,
inoltre, la formazione degli strumenti urbanistici si attiene, sempre
piu'  di  frequente, a criteri del massimo possibile recupero e riuso
del territorio urbanizzato e delle aree edificate esistenti, anche al
fine  di  contenere  il  ricorso  all'edificazione  di  nuovi  ambiti
territoriali.
  Ulteriori motivi sulla necessita' di orientare l'applicazione della
norma  si individuano nell'importanza, da un lato, di fornire criteri
guida  in modo da agevolare i comportamenti amministrativi dei comuni
evitando   possibili  assunzioni  di  atti  illegittimi;  dall'altro,
nell'esigenza  di  assicurare,  mediante una certezza interpretativa,
tutela   ai   professionisti   in   considerazione   delle   notevoli
responsabilita'   affidate  agli  stessi  su  compiti  in  precedenza
assegnati  agli  uffici  pubblici.  I  professionisti,  infatti, sono
tenuti ad asseverare la conformita' dell'intervento oggetto della Dia
agli  strumenti  urbanistici  adottati  o approvati ed ai regolamenti
edilizi  vigenti,  nonche'  il rispetto delle norme di sicurezza e di
quelle  igienico-sanitarie,  ed  assumono,  inoltre,  la  qualita' di
persone  esercenti  un servizio di pubblica necessita' ai sensi degli
articoli 359    e    481    del   codice   penale.   Conseguentemente
l'amministrazione,  in  caso  di  dichiarazioni non veritiere, ne da'
comunicazione  al  competente  ordine professionale per l'irrogazione
delle sanzioni disciplinari.
  E'  in  ogni  caso  da  evidenziare  che  l'attestazione  circa  la
consistenza   delle   volumetrie  esistenti  avviene,  da  parte  del
professionista  incaricato, tramite adeguata documentazione grafica e
fotografica, con le modalita' eventualmente stabilite dal regolamento
edilizio comunale.
  La  verifica  della  legittimita'  delle  preesistenze, nel caso di
richiesta di permesso di costruzione, spetta all'amministrazione che,
una  volta  ricevuta  la  richiesta,  provvedera'  a  controllare  la
sussistenza  dei  titoli  abilitativi originari con relative varianti
(permessi   di   costruzione,  concessioni  edilizie,  autorizzazioni
edilizie,  denunce  di inizio attivita', concessioni o autorizzazioni
in sanatoria) e dei provvedimenti di disciplina edilizia adottati per
eventuali  abusi  presenti nell'edificio. Qualora si proceda con Dia,
utilizzando   la   facolta'  di  cui  all'art.  22  del  Testo  unico
coordinato,  la  situazione delle preesistenze, in quanto presupposto
legittimante  l'operazione di ristrutturazione mediante demolizione e
ricostruzione,  deve  essere  oggetto di ricognizione nella relazione
asseverata  di  cui all'art. 23, comma 1, del Testo unico, sulla base
degli   elementi  forniti  dal  proprietario  ovvero  delle  ricerche
condotte   dal   professionista.   Peraltro,  considerata  la  natura
ricognitiva  di  tale  attivita', il professionista non assume alcuna
responsabilita'  circa  l'effettiva  situazione della costruzione con
riferimento  alla  disciplina urbanistico-edilizia pregressa, essendo
il  contenuto della relazione circoscritto ai risultati della ricerca
condotta  ed ai dati forniti dal proprietario. Tale incombente potra'
in  ogni  caso  assolversi anche mediante richiesta di ogni opportuna
informazione  e documentazione allo sportello unico per l'edilizia di
cui all'art. 5, comma 1, del Testo unico.
  Si precisa, infine, che i pareri e gli atti di assenso, nel caso di
denuncia  di  inizio  attivita', devono essere acquisiti direttamente
dall'interessato  ed  allegati alla richiesta. E', comunque, facolta'
del  richiedente  produrre  pareri  ed  atti  di assenso anche per il
rilascio  del  permesso di costruire, in quanto lo sportello unico e'
demandato a provvedere solo qualora tale documentazione non sia stata
acquisita dal richiedente.
2. Gli   orientamenti   giurisprudenziali   sull'equiparazione  della
         demolizione e ricostruzione alla ristrutturazione.
  Antecedentemente  all'entrata  in  vigore  della  legge 21 dicembre
2001,  n.  443, la giurisprudenza amministrativa si era occupata piu'
volte  della  questione  relativa alla possibilita' di far rientrare,
nell'ambito della ristrutturazione edilizia di cui all'art. 31, comma
1,   lettera d),  della  legge  del  5 agosto  1978,  n.  457,  anche
l'intervento di demolizione e fedele ricostruzione del fabbricato.
  Si   e'  venuto,  pertanto,  a  formare  un  consolidato  indirizzo
giurisprudenziale  secondo  cui  «nel  concetto  di  ristrutturazione
edilizia  devono  annoverarsi  anche gli interventi consistenti nella
demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato» (cfr.
Cons.  Stato,  sez.  V, 5 marzo 2001, n. 1246; id., 28 marzo 1998, n.
369;  id.,  14 novembre  1996, n. 1359; id., 9 febbraio 1996, n. 144;
id.,  23  luglio  1994, n. 807; id., 6 dicembre 1993, n. 1259; id., 3
febbraio  1992, n. 86; id., 3 gennaio 1992, n. 4; id., 4 aprile 1991,
n.  430;  id.,  20 novembre 1990, n. 786; id., 9 luglio 1990, n. 594;
id.,  30 settembre  1988,  n.  946; id., 28 giugno 1988, n. 416; id.,
17 ottobre 1987, n. 637; id., 21 dicembre 1984, n. 958).
  L'equiparazione    della    demolizione    e   ricostruzione   alla
ristrutturazione  veniva dalla giurisprudenza essenzialmente motivata
con  la  considerazione  che  «il  concetto  di  ristrutturazione  e'
necessariamente  legato  concettualmente  ad  una  modifica  e  a una
salvezza  finale  (quantomeno nelle sue caratteristiche fondamentali)
dell'esistente  (modifica  che  puo' essere generale o particolare e,
quindi,  dar  luogo alla realizzazione di un fabbricato in tutto o in
parte «nuovo»), ma non anche alla indispensabile conservazione, nella
loro  individualita'  fisica  e  specifica  (tal quali essi sono e si
trovano), dei medesimi elementi costitutivi dell'edificio o di alcuni
tra essi (i principali)» (cosi' Cons. Stato, sez. V, n. 946/1988).
3. Il  recepimento  normativo, con parziali innovazioni, dei principi
                   affermati dalla giurisprudenza.
  Il Testo unico, recependo il c.d. diritto vivente, costituito dagli
orientamenti  giurisprudenziali  innanzi  riportati, all'art. 3 aveva
stabilito testualmente:
  «Nell'ambito  degli  interventi  di  ristrutturazione edilizia sono
ricompresi  anche  quelli  consistenti nella demolizione e successiva
fedele  ricostruzione  di  un  fabbricato  identico, quanto a sagoma,
volumi,  area  di  sedime  e  caratteristiche dei materiali, a quello
preesistente,   fatte   salve  le  sole  innovazioni  necessarie  per
l'adeguamento alla normativa antisismica».
  Tale  formulazione  e'  stata in seguito oggetto di una modifica ad
opera  dell'art.  1,  comma 1, lettera a), del Testo unico coordinato
che  ha  inteso  conformarsi  alla  sopravvenuta norma della legge n.
443/2001.  Conseguentemente,  il  testo definitivo vede sostituito il
riferimento  alla  «fedele  ricostruzione  di un fabbricato identico,
quanto  a  sagoma,  volumi,  area  di  sedime  e  caratteristiche dei
materiali  a  quello  preesistente»  con «ricostruzione con la stessa
volumetria e sagoma di quella esistente».
4. Conseguenze    giuridiche   derivanti   dall'equiparazione   della
         demolizione e ricostruzione alla ristrutturazione.
4.1. Con riferimento alla disciplina edilizia.
  In   forza   del   ricordato  disposto,  la  nuova  definizione  di
ristrutturazione   edilizia,  comprendente  anche  la  demolizione  e
ricostruzione  di  edifici  con il rispetto della volumetria e sagoma
preesistenti,  prevale sulle disposizioni degli strumenti urbanistici
generali e dei regolamenti edilizi, come gia' stabilito dall'art. 31,
ultimo comma, della legge n. 457/1978 e confermato all'art. 3, ultimo
comma, del Testo unico.
  Va  osservato,  in proposito, che il mancato richiamo - nella nuova
definizione  voluta  dal legislatore della n. 443/2001 - al parametro
«dei  materiali edilizi» non pone alcun particolare problema, mentre,
per   quanto   riguarda  «l'area  di  sedime»,  non  si  ritiene  che
l'esclusione  di  tale  riferimento possa consentire la ricostruzione
dell'edificio  in  altro  sito, ovvero posizionarlo all'interno dello
stesso  lotto in maniera del tutto discrezionale. La prima ipotesi e'
esclusa  dal  fatto che, comunque, si tratta di un intervento incluso
nelle  categorie  del  recupero,  per cui una localizzazione in altro
ambito  risulterebbe  palesemente  in  contrasto  con tale obiettivo;
quanto  alla  seconda  ipotesi  si  ritiene  che debbono considerarsi
ammissibili,  in sede di ristrutturazione edilizia, solo modifiche di
collocazione  rispetto  alla  precedente  area  di sedime, sempreche'
rientrino  nelle  varianti  non  essenziali,  ed  a  questo  fine  il
riferimento  e'  nelle definizioni stabilite dalle leggi regionali in
attuazione   dell'art.  32  del  Testo  unico.  Resta  in  ogni  caso
possibile,  nel  diverso posizionamento dell'edificio, adeguarsi alle
disposizioni  contenute  nella strumentazione urbanistica vigente per
quanto attiene allineamenti, distanze e distacchi.
  In  ragione  delle  considerazioni  espresse, per gli interventi di
demolizione  e  ricostruzione inclusi nella ristrutturazione non puo'
trovare  applicazione  quella parte della normativa vigente che detta
prescrizioni per quanto riguarda gli indici di edificabilita' ed ogni
ulteriore  parametro  di  carattere  quantitativo (altezze, distanze,
distacchi,  inclinate,  ecc.) riferibile alle nuove costruzioni. Cio'
in  quanto il relativo rispetto potrebbe risultare inconciliabile con
la  demolizione e ricostruzione intesa come operazione da effettuarsi
con  la  sola osservanza della sagoma e della volumetria preesistenti
(ed  in  tale prospettiva, qualora non venga utilizzata per intero la
sagoma  e  la  volumetria  esistenti,  l'intervento  non  puo' essere
incluso nella categoria della ristrutturazione edilizia).
  Va  pero'  soggiunto che la demolizione e ricostruzione, rientrando
per   espressa   declaratoria   legislativa   nella  ristrutturazione
edilizia,  dovra'  rispettare  le  prescrizioni  ed  i  limiti  dello
strumento  urbanistico  vigente  per quanto compatibili con la natura
dell'intervento  e  quindi  non  in  contrasto  con  la possibilita',
esplicitamente   prevista   dal  legislatore,  di  poter  operare  la
ricostruzione  attenendosi  al solo rispetto di sagoma e volume. Piu'
specificatamente  la  demolizione  e  ricostruzione  puo'  comportare
aumenti  della  superficie utile nei limiti consentiti o non preclusi
per la ristrutturazione edilizia: in proposito, deve ritenersi insita
nella  natura  di  tale  intervento  la possibilita' di aumento della
superficie   utile   con   il   conseguente   incremento  del  carico
urbanistico,  stante la fondamentale ratio legislativa di favorire il
rinnovo    del   patrimonio   edilizio   anche   sotto   un   profilo
tecnico-qualitativo  che  comporta il piu' delle volte, per la stessa
praticabilita'  dell'intervento,  un  diverso  dimensionamento  della
superficie utile.
  In relazione a tale indirizzo, nella revisione delle norme tecniche
di  attuazione  dei  piani  urbanistici,  dovra'  essere attentamente
ponderata  la  possibilita'  di  estendere (o mantenere) anche per la
demolizione  e  ricostruzione  i  limiti  di aumento della superficie
utile  fissati  in  via generale per l'intervento di ristrutturazione
edilizia,  proprio  per non vanificare la finalita' di incentivare il
ricorso  alla demolizione e ricostruzione. A tal fine, si precisa che
qualora  gli strumenti urbanistici generali ed i regolamenti edilizi,
nelle  more  del  recepimento delle definizioni di cui all'art. 3 del
Testo   unico,   non  considerino  esplicitamente  la  demolizione  e
ricostruzione  all'interno  della  categoria  della  ristrutturazione
edilizia e quindi non disciplinino le modalita' di attuazione di tali
interventi,  si  ritiene  ammissibile  variare  le  superfici utili -
potendo  anche prevedere la modifica delle quote di imposta dei solai
- nel solo rispetto di sagoma e volume.
  In  ogni caso, sono da considerare sempre consentiti gli aumenti di
superficie  dovuti  all'adeguamento,  in  base  a specifiche norme di
legge,  della  dotazione  di servizi (in relazione all'inserimento di
impianti speciali per portatori di handicap, di impianti di sicurezza
e simili).
  Per  quanto  concerne  lo  standard  relativo al dimensionamento di
posti  auto  pertinenziali,  e' auspicabile che gli interventi di che
trattasi   prevedano   l'adeguamento  al  rapporto  minimo  stabilito
all'art.  2 della legge 24 marzo 1989, n. 122, a meno che documentate
motivazioni  di  carattere tecnico (dovute, ad esempio, a problemi di
accessibilita'  o  di  collegamento  con la viabilita' ordinaria o di
inidonea   struttura   e   consistenza   del   terreno)   ne  rendano
impraticabile  la  realizzazione.  Peraltro,  tale  adeguamento  deve
considerarsi obbligatorio in caso di aumenti di superfici utili e nei
limiti di tale incremento.
  Restano  comunque  salve  e  vanno  dunque  rispettate le eventuali
prescrizioni di piano regolatore o dei regolamenti edilizi vigenti di
portata generale, valevoli cioe' nell'intero territorio comunale o in
singole  zone  urbanistiche, di carattere estetico-architettonico (ad
esempio  l'uso  di alcuni materiali, le indicazioni sul colore per le
superfici  esterne,  ecc.).  Cio'  all'evidente  fine  di un armonico
inserimento della nuova costruzione nell'ambiente urbano circostante.
     4.2. Con riferimento alla disciplina urbanistica attuativa.
  Qualora l'intervento ricada in ambito nel quale il piano attuativo,
ritenuto  dallo strumento urbanistico presupposto per l'edificazione,
non  sia  ancora  approvato,  si  applica quanto disposto all'art. 9,
comma 2, secondo periodo, del Testo unico.
  Tuttavia, nei casi in cui le norme tecniche di attuazione del piano
regolatore  generale, in attesa della formazione del piano attuativo,
consentano  di avviare interventi manutentivi sul patrimonio edilizio
esistente  e  comprendano  espressamente,  in  tale  fattispecie,  la
ristrutturazione  edilizia, e' possibile procedere alla demolizione e
ricostruzione senza gli impegni a favore del comune, di cui al citato
art. 9.
     4.3. Con riferimento alle costruzioni oggetto di sanatoria.
  Per quanto attiene alle modalita' di attuazione degli interventi di
demolizione  e  ricostruzione alle costruzioni oggetto di rilascio di
concessione in sanatoria (in forma espressa o a seguito di formazione
del  silenzio  assenso), occorre premettere che, ai sensi delle leggi
28 febbraio  1985, n. 47, e 23 dicembre 1994, n. 724, la procedura di
sanatoria comporta l'equiparazione delle costruzioni abusive a quelle
legittime,    con   conseguente   inapplicabilita'   delle   sanzioni
amministrative,  estinzione del reato e libera commerciabilita'. Cio'
stante,   i  parametri  da  rispettare,  in  caso  di  demolizione  e
ricostruzione,  sono  quelli  che  definiscono  l'oggetto  stesso del
condono  e  si  identificano  con  gli  elementi che hanno costituito
riferimento per il computo dell'oblazione: quindi, oltre a volumetria
e   sagoma,  anche  destinazione  d'uso  e  superficie,  quest'ultima
calcolata  secondo le modalita' indicate dal decreto del Ministro dei
lavori pubblici del 10 maggio 1977, n. 801 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 146 del 31 maggio 1977).
  Nel  caso  di  demolizione  e  ricostruzione  di  opere eseguite in
parziale  difformita'  -  per  le  quali,  non potendo procedere alla
demolizione per il pregiudizio alla parte eseguita in conformita', e'
stata applicata una sanzione pari al doppio del costo di produzione -
partecipa   alla   volumetria  e  sagoma  preesistente,  in  fase  di
ricostruzione, anche la parte oggetto di applicazione della sanzione.
  In presenza di abusi non sanati consistenti in aumenti volumetrici,
in  caso  di  sussistenza  dei presupposti per una sanatoria ai sensi
dell'art. 13 della legge n. 47/1985 (ora art. 36 del Testo unico), e'
necessario   conseguire   prima  il  rilascio  della  concessione  in
sanatoria  ai  sensi  della richiamata norma, per poter poi procedere
alla  demolizione  e  ricostruzione  anche  dei precisati aumenti. In
difetto,  le  demolizione e ricostruzione dovra' essere limitata alla
sola parte legittima.
  Va soggiunto peraltro che, in sede di revisione o adeguamento dello
strumento   urbanistico,   possono   essere   fissati,  ove  ritenuto
necessario,  limiti  diversificati per le operazioni di demolizione e
ricostruzione  di  immobili  condonati,  anche per quanto concerne le
destinazioni  d'uso  e le variazioni di superfici utili consentibili,
in relazione al grado di contrasto della costruzione condonata con le
previsioni dello strumento urbanistico.
  Quanto sopra vale sia per gli abusi sparsi che per i nuclei edilizi
abusivi.  Diversamente,  qualora  le opere condonate siano incluse in
varianti  agli strumenti urbanistici generali finalizzati al recupero
urbanistico  degli  insediamenti abusivi, ai sensi dell'art. 29 della
legge   n.   47/1985,   o  comunque  siano  state  oggetto  di  nuova
pianificazione  successivamente  all'entrata in vigore della legge n.
724/1992,  i  riferimenti  normativi  sono quelli contenuti nei piani
appositamente predisposti.
    Roma, 7 agosto 2003

                                  Il Ministro delle infrastrutture
                                          e dei trasporti
                                               Lunardi